Изводи и предизвикателства пред политиките на Европейския съюз 3

         В контекста на европейската интеграция разширяването повдига няколко важни въпроса и предизвикателства. Резултатите от Европейското проучване за качество на живот разкриват нуждата от реформи в системата от социални политики на Европейския съюз (ЕС).  Дискусията в разглежданата глава трета от Първото проучване за качеството на живот в страните от ЕС е организирана в три направления: изводи, предизвикателства и бъдещи приоритети.

Изводи за политиката на ЕС

         Чрез резултатите от Европейското проучване за качество на живот се достига до четири главни извода за политиката на ЕС. По-конкретно разкритията ни дават реална представа за практическата приложимост на европейските политики.

         Първият извод е, че резултатите подкрепят много аспекти от съществуващия фокус и структура на европейските политки. Например концентрираните ресурси от 2007 година насам за новоприсъединилите се страни членки по реформираните програми на Структурните фондове са напълно в съзвучие с резултатите от проучването. Същото се отнася и за усвояването на парите от Структорните фондове за разходи за жилищно строителство. Резултатите като цяло съвадат и с целите на Националната програма за реформи, по-точно с тези от тях, отнасящи се до заетостта. Друг момент, уловен от проучването, е свързан с факта, че в новоприсъединилите се страни, които имат най-големи искания към фондовете на базата на икономически нужди, имат най-ниското ниво на участие в институциите на гражданското общество (които би трябвало да бъдат включени в цялостния процес на справяне със ситуацията).

                Вторият извод изглежда по-критичен към политиката. Политика на сближаване – това е, регионална политика и  политика, целяща икономическо сближаване и равенство между страните и регионите. Резултатите от проучването подчертават тясната връзка между икономически и социални фактори и показват как комбинацията от комунистическо минало и силна степен на влияние в посока запад - изток в обективните условия на живот може да доведе до  рязко отклонение в т.нар „национален морал”. Регионалните различия поставят в центъра на вниманието нуждата от значително прехвърляне на средства от ЕС15 към новоприсъединлите се страни и току  що приетите България и Румъния и кандидатката Турция с цел достигане до равенство. Разбира се, няма един единствен начин за постигане на това прехвърляне на средства. До сега фондовете осъществяваха регионалното преразпределение. Такова изглежда е и бъдещото намерение. Все пак остават някои въпроси и проблеми. Един от тях е възможността по-отдалечените и слаборазвити селски райони да бъдат възприети като с ограничен потенциал за развитие и поради тази причина да не бъде инвестирано в тях (въпреки че според резултатите от проучването, хората в тези области клонят към най-бедния и мизерен начин на живот).

         При всички случаи има граници в разбирането за равенство. Резултатите от проучването посочват три важни аргумента срещу използването на БВП като мярка за цялостните условия на живот. Първо -  той не е единствения значим фактор. Второ - индекса за човешко развитие предлага по-добро обяснение на общото удовлетворение от живота. Трето – връзката между прага на бедността според БВП и благоденствието.

         Третият главен извод е нуждата от хармонизиране между целите на националните политики и тези на ЕС. Хората в Европа могат да бъдат ощетени по два начина: ако живеят в регион или страна, чието икономическо развитие е под линията на европейските стандарти и също така ако са в предела на тяхното собтвено общество, независимо от това колко богато или бедно е това общество. Посланието към тези, които правят политиките, е в две посоки: първо – политиката трябва да бъде активна на две нива – национално и европейско; второ – двете нива трябва да се допълват, което не означава непременно да са едни и същи.

         Спешността на т.нар. „леки” методи позволява на ЕС да затвърди своите политически позиции в области, където това е било невъзможно до този момет. Ако трябва да обобщим, резултатите от проучването подкрепят тезата, че е необходима общоевропейска линия на развитие в социалната политика. Нека добавим, че „мобилизацията” на социалното включване е процес, в който главни актьори са хората и поради тази причина трябва да се има предвид техния потенциал. Въпреки всичко, процеса на социално включване е повлиян от националното ниво на значимост (още повече, че то зависи от националните фискални ресурси, които са най-малко там, където трябва да са най-много). Една препоръка би била полезна в случая – да се въведе набор от индикатори, които да измерват риска от бедност, сравнен със средния за ЕС25 (успоредно със съществуващите индикатори, базирани на риска от бедност, сравнен с националните стандарти).

         Въпреки  че процеса на социално включване в нова територия за ЕС, той е проява на разграничаване: обозначен като „социална политика”, процесът на социално включване е институционално и политически отделен от по-мащабния икономически и политически процес, който се слива в един процес на ЕС ниво, познат под името Национлна програма за реформиране. Резултатите от от Европейското проучване за качество на живот посочват, че регионалната политика е жизнено важна опора на политиката срещу бедността. Отчетлива е нуждата от хармонизиране между социалната и регионалната политики на ЕС.

         Земеделската политика играе главна роля по отношение на разглежданата тематика. Големо предизвикателство е как да подпомогнем селските икономики и качеството на живот в селските райони на по-бедните страни. Въпросът е как да намалим неравенствата в тези държави чрез политически мерки в сферата на селското стопанство.

         Много предложения бяха направени във връзка с тази проблематика. Преди всичко, препоръчително е Пилар 2 бюджета да бъде значително увеличен, в сравнение с планираното. Също би било от полза за по-бедните селски региони, ако Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 съдържа по-широк спектър от позволени мерки. Комисията би могла да разработи модели, чрез които плащанията на единични стопанства да бъдат постепенно пригодени към по-богатите региони на ЕС. Някои местни стратегии за развитие предлагат комбинация между различни инструменти и „финансови инжекции” за максимална ефективност.

         Резултатите от проучванията също така излизат извън очертанията на съществуващите европвйски политики. Пораждат се много въпроси, свързани със заинтересоваността на ЕС в сферата на социалната политика, природата на процеса на интеграция или разграничаване в Европа и какво представляват добрата политика и перспективата за качеството на живот.

Предизвикателства пред политиките

         Имайки предвид различията сред социалните групи и страни в Европа днес, ЕС и страните членки трябва да обърнат внимание на въпросите, отнасящи се до съществуването и значението на европейския социален модел. Разширяването на съюза поставя пред него едни от най-сериозните предизвикателства до сега. Налага се изготвянето на многоаспектна концепция и процес на интеграция в ситуацията на различия и неравенства. С разширяването се увеличава и броят на хората, които са ограничени по някакъв начин от една или друга форма на социално отчуждаване, а също така се увеличава и броят на страните членки които страдат от недостиг на финансов и административен ресурс, който да допринесе за повишаване на качеството на живот.

         Същевременно ЕС е разработил различни рамки за да насочи своята ориентация към социалната политика. Социалното равенство представлява дългогодишна концепция, каквато е и тази за социалното изключване. През последните двадесет години и двете идеи се свързват с европейския дискурс, въпреки че са се изменяли по значение и приоритети през различните отрязъци от време. Преимуществата на двете концепции са убедителни, въпреки различията в източниците им.

         Във времената, когато икономическият растеж в ЕС15 е бавен и процесите на глобализация са в търсене на политики, които да подпомогнат икономическото развитие и международната конкурентопособност, е жизнено важно да има ясна визия за целите на социалната политика. ЕС може да бъде критикуван, че не е бил последователен в придържането си към политическа визия, a неговите лидери никога не са били склонни да формират една водеща визия в политическата си концепция. Има и периоди, когато социалните възгледи за заемали централно място във вижданията на ЕС, както е явно от Лисабонската стратегия. И Лисабон и Европейския съвет отиват отвъд икономическите граници що се отнася до гъвкавостта на пазара и конкурентоспособността с цел да очертаят визия в европеиското общество, в която всички свързани агенти са мобилизирани по начин, който осигурява на хората достъп до група от ресурси, права, стоки и услуги, включително заетост, което осигурява подпомагане за най-уязвимите групи и намалява риска от социално изключване. Все още е нужно да се наблегне на нуждата от социална политика, което за много от страните членки на ЕС ще бъде новост. Концепцията за качетво на живот и резултатите от проучването отправят следните препоръки като важна част от съвременната социална политика в Европа:

Насочване на вниманието към субективни изменения в качеството на живот

         Едно от най-важните прозрения, до които се стига в проучването, е нуждата от политика, която определя като приоритетни субективните аспекти на качеството на живот, редом с обективните. Въпреки че дохода е необходима предпоставка, сам по себе си той е недостатъчен за благосъстоянието на индивида. Няма пряка връзка между материалната осигуреност на хората и това как те оценяват живота си. Това ни води към някои заключения: политиците трябва да осъзнаят, че цяла гама от фактори засяга благосъстоянието; че много от тези качествени и субективни фактори заемат централно място в контекста, в който работят политиките. Целта не е да се намекне, че политиците винаги могат или трябва да се намесват и да гонят конкретни резултати в територия, която по-скоро може да се счете за „лична”, по скоро политиците биха могли да признаят, че ефективността на политиките е също така условно зависима от лични фактори и че не-материалните аспекти са също значими в това и в други отношения. В много съществуващи политики вече са създадени условия за положителни социални взаимодействия.

Насочване на вниманието към субективните изменения на социалното осигуряване

         Системите за социално осигуряване имат субективни изменения, рефлектиращи върху това как осигуряващите услуги достигат определените реципиенти и как те са приети от тях. Чувството на срам е уместно в сличая. Системите за социално осигуряване биха могли да  оценят себе си по това, как хората виждат тяхната роля и как възприемат услугите, които им се предоставят. Службите за социално осигуряване трябва да се опитват да избягват риска от „негативна субективна траектория”: трябва да се намесят преди хората да се впуснат в посока, считана за негативна – например: дългосрочна незаетост или ранно излизане от образователната сстема. Някои събития в живота пресъздават очевидната нужда от намеса. В този смисъл би било уместно да се създаде „пътека” за индивидите, групите и местожителите. Динамичните условия също трябва да бъдат отчетени – това е свързано с какво те (хората) могат да постигнат в живота си и как могат да бъдат окуражени да променят жизнената и обществената ситуация. Не е нужно да се създават нови програми, а е достатъчно да се засили интенсивността на работа във вече съществуващите.

         Сред най-често срещаните проблеми в осъществяването на публичните политики са тяхното проектиране и култура. Добрата практика е по-вероятно да се установи, когато организационната култура благоприятства възприемането на всички индивиди като притежатели на права и  поставящи публичната власт пред публична отговорност. Културата на правата може да се приеме като съвкупност от свързани принципи, определящи обобщените правила на процедурите. Сред тези принципи, които заслужават внимание, като водещи за  публичното осигуряване се очертават следните:

·        Строга ориентация към посрещане нуждите на хората, чрез поставяне фокуса върху индивидуалните нужди;

·        Услуги, които подпомагат хората в посрещането на нуждите им и същевременно увеличаването на възможностите и усещането за благосъстояние;

·        Услуги, които осигуряват партньорство между обслужващи и обслужвани;

·        Услуги, които са прозрачни и отворени за комуникация и  учатие на хората;

·        Услуги, които се отнасят с уважение към хората.

Осъзнаване на взаимосвързаността между политическите области

         Едно от най-съществените открития на изследването е как различните аспекти на публичните политики докосват живота на хората. Дете получава образование и медицинска грижа от различни държавни служители, които отговарят на различни нива на местно, регионално или национално ниво. Родителите могат да разговарят не само с тях, но и с други лица.

         Изводът е, че дори, когато социалната политика е насочена само в едно направление, тя също така оказва влияние в други сфери. Това води до много благоприятни последици. Все пак е възможно да се появят и негативи последици. Главната идея тук е, че е необходима координация между различните сфери на прилагане на политиките. Вече се работи в тази насоченост – изблягва се съсредоточаването на политиките в една специфична област.

Осъзнаване значимостта на промените

         От социалнополитическа гледна точка, нуждите на индивиите се променят значително по време на жизнения цикъл. На определени етапи гражданите се нуждаят от различни публични услуги. Политиците трябва да правят разлика между нуждите на различните стадии от живота и да допринасят за по-лесното преминаване от една фаза в друга.

         Подходяща политическа цел е социалното осигуряване не само да разпознава нуждите на хората, докато те минават през жизнения цикъл, но и да ги подпомагат при преминаването им от един стадий в друг. Необходими са и публични политики в ранните фази от живота – например в предучилищна възраст чрез осигуряване на образование за деца от Детски домове.

Насочване на източници на напрежение и несъгласие

         Днес населението е разделено от доходи, религия, етнос и раса като по този начин се създава едно мултикултурно общество на противоположностите. Степента, в която социалните различия предизвикват напрежение  страните членки, варира значително. В десетте нови членки от 2004 година и в България, Румъния и Турция хората са по педразположени към напрежение между бедни и богати, ръководители и служители.  Това напрежение е като завещано от прехода от съветска непазарна икономика към бързо забогатяване на малка група от хора чрез номенклатурна приватизация и невъзможност на повечето правителства да намалят корупцията в рамките на собствените си рамки.

         Важно е да отбележим, че близостта в европейския контекст никога не е включвала културна хомогенизация. По-скоро европейската близост се крие в преудоляване на напрежението, породено от различията. Това подчертава нуждата от „управление” на конфликта. 

Доброто управление предпоставя удовлетвореност от живота

         Проучването показва значителна степен на задоволеност от живота сред гражданите на ЕС. Все пак удовлетвореността варира в различните сфери на живота и в различните региони. Тя е най-голяма в онези области, отдалечени от управлението, като семеен живот, тенденцията е да бъде най-ниска в районите, където управлението има пряка намеса.

         Докато много фактори, свързани с удовлетвореността от живота, зависят от обстоятелствата около самия човек (здраве, приятелство, самоувереност), има и такива, които са повлияни от пряката отговорност на управляващите. Хората, които са доволни от основните публични политики, като здравеопазване, образование, социално и пенсионно осигуряване, обществен транспорт, са по-удовлетворени от живота си като цяло. Също така в страните, където правителствата са по-скоро честни и открити отколкото корумпирани, хората са по-удовлетворени от живота си.

         До толкова доколкото политиките целят повишаване на задоволеността от живота, те се нуждаят от повече средства, има времеви ограничения – кратки срокове, в които по-бедните правителства да достигнат по-висока степен на удовлетвореност, дори с помощта на Структурните фондове на ЕС. Това не означава, че нивото на БВП извинява лошото управление. Още повече, много икономисти твърдят, че корупцията в управлението е пречка пред икономическото развитие. Затова, създаването на ефективни антикорупционни практики би могло да доведе до повишаване на материалното благосъстояние, по-висока удовлетвореност от публичните политики сред гражданите, по-високо ниво на субективна удовлетвореност от живота. Поради тази причина в представителното изследване е наблегнато на нуждата от добро управление.

Бъдещи политически намерения

         От самото му създаване разнообразието в материалния стандандарт на живот и субективното възприемане на качеството на живот винаги са били реалност в ЕС. Това разнообразие е видно например между Бенелюкса (Белгия, Холандия и Люксембург) и Италия, между Скандинавските страни и Средиземноморските страни членки. Приоритетно в последните кръгове на разширяване на Съюза е страните да се уравновесят една спрямо друга: някои страни бяха над средното ниво на европейското качество на живот, докато други се присъединиха с надеждата, че качеството на живот ще се повиши, което попрнцип е целта. Разширението на ЕС до 25 страни членки  през 2004 година намали степента на социална сближеност в Съюза (не само, защото в новите страни членки нивото на качество на живот беше под средното за ЕС 15, но също така и поради огромния мащаб на разширението). Затова през 2004 година рязко нарастват исканията към ограничените средства, които ЕС преразпределя с цел подпомагане на социалното сближаване.

         Присъединяването на България и Румъния през 2007 година и предприсъединителните преговори с Турция поставят ново предизвикателство през социалното сближаване. Освен опитите за сближаване между трите категории държави – с висок, среден и нисък доход – изработващите политиките на ЕС ще трябва да добавят и четвърта категория – страни с най-нисък доход – тъй като средния доход в България, Румъния и кандидатката Турция е най-нисък в сравнение с другите страни членки.

         Европейското проучване за качество на живот разкрива прилики между България и Турция, които са на дъното или близо до него по всички обективни и субективни индикатори, Където е и Румъния в много отношения. Например при запитване за удовлетвореността от публичните политики хората в България и Турция са по-малко доволни от здравното обслужване, образованието, социалните служби, пенсиите и обществения транспорт спрямо гражданите от 24 от 25-те страни членки. Само в Словакия има приблизително  по-ниско ниво на политическа удовлетвореност.  Изглежда България има най-ниското ниво на икономически разстеж. Подобно на повечето нови страни членки, БВП в България се е свил при прехода от централно-планово стопанство към пазарна икономика. Все пак България се различава в процеса на възстановяване на националната си икономика, като показва много по-бавен темп спрямо новите страни членки. Изследването потвърждава това , разкривайки, че качеството на живот в България е най-ниското в ЕС.

         С присъединяването на България и Румъния населението с нисък и най-нисък доход се е увеличило с 30 милиона души, а ако Турция стане страна членка на съюза ще се добавят още 70 милиона като общата цифра със останалите страни ще бъде около 160 милиона души. Това повдига въпроса за изчерпаемостта на фондовете на ЕС, тъй като броя на европейците, нуждаещи се от средства ще бъде несъразмерен на броя на тези, живеещи в страните с висок доход, които трябва да финансират фондовете.

         Повечето европейци участват във формирането на правителствата си, гласувайки на национлните избори. Според Копенхагенския критерий всички страни членки споделят отговорността за изборите. Според проучването политическото участие в Румъния и Турция е по-високо от средното за ЕС и по-високо в България от това във Франция и Великобритания.

         Турция поставя конкретни предизвикателства, свързани със специфичната и роля в контекста на ЕС. Въпреки че държавата е предимно светска, обществото и е мюсюлманско. Това оказва влияние не само върху религиозното самоопределяне. Мюсюлманските норми дават отражение и върху много аспекти от социалното поведение. Например турските жени по-рядко имат платена работа спрямо жените от ЕС. Още повече, турската икономика е непостоянна: годишен ръст на икономическия растеж от 8% може да бъде последван от свиване от 9%. Затова анализът на турската икономика е затруднен от избора на времеви граници.

         Друга група от предизвикателства засяга управлението. На всякъде в Европа качеството на живот се влияе от действията, предприети на поне три нива на управление – местно,  национално и европейско. Преобладаващата логика в политиката на ЕС е да се разпредели отговорността по нива в Европейския парламент, Комисията и Съвета на министрите. Европейското ниво е най-отдалечено от обикновените хора и повечето европейци не участват активно във формирането на политиките на това ниво. Проучването показва, че е възможно създаването на европейско публично простванство, изградено чрез интернет общуване.

         Докато всяко домакинство комбинира многообразието от ползи от социалните политики, отговорността за предоставянето им е разпределена сред много различни публични агенции на местно, регионално и национално ниво. Всяка агенция има функционално различни отговорности за ограничен брой програми, свързани със здравеопазването, образованието или социалната сигурност. Новите реформи в публичното управление имат по-взаимосвързана отговорност за полусамостоятелните агенции. Страните в ЕС се различават по това, как са разпределени отговорностите.  

         Анализът предоставя основни аргументи в полза на преразпределителните социални политики, целящи намаляване на неравенствата и подпомагащи социалното сближаване сред настоящите 27 страни членки. Транснационалното преразпределение изисква някои страни да платят цената на ползите, осигурени на други.

         Приоритетите на ЕС във връзка с икономическия разтеж така, както и социалната политика, насочват към друг метод на финансиране на социалните политики, който цели подпомагането на по-голямо сближаване между страните с висок и нисък доход в Европа. Конкретно това може да стане чрез увеличаване на годишния приход чрез финансова добавка за развитие.

         Завещанието на непазарната комунистическа икономика остави новите страни членки относително бедни и поставени пред предизвикателството на прехода към пазарна икономика. След неговия край всяка икономика видя съществен растеж в своята икономика. Това даде кураж за стопански инициативи, предпоставящи растеж, понякога и инфлация, което е в разрез с членството в Еврозоната. Когато датата на приемане в ЕС настъпи – от петгодишния период, започнал през 2000 година – годишния ръст на икономически растеж за осемте западноевропейски нови страни членки е бил средно около 3,6%. За същия период икономическия разтеж на България и Румъния е бил средно около 4,9%, а на Турция – 4,1%. Обратното, средният ръст на икономически разстеж на 12-те страни с висок доход е стоял на 2,5%. Ако допълнителните средства бъдат разпределени правилно, високи нива на икономическо развитие могат да дадат на националните правителства на страните с нисък и най-нисък доход възможността да повишат социалното сближаване на национално ниво и по този начин да  направят своя принос за социалното сближаване на европейско ниво.

         Обръщайки историческия  фокус към подпомагане на икономическия растеж, ЕС може да подпомогне социалната политика чрез разработването на политики, целящи увеличаване на икономическия растеж в Европа. Тъй като 12-те най-богати страни в ЕС имат по-голяма гъстота на населението и повече финансови ресурси спрямо най-бедните страни, икономическият растеж на по-отдавнашните членове трябва да нарастне, което ще осигури на националните правителства средства да подпомогнат социалната политика в съответствие с техните собствени национални приоритети и това също би могло да обезпечи ЕС с фискална надбавка за транснационални мерки, целящи повишаване на социалното сближаване в цяла Европа.